摘要 ：烟草专卖许可证管理制度在烟草专卖品的生产、经营中发挥着重要作用，是烟草专卖管理的制度基石。随着国际、国内经济形势的变化，近几年来“放管服”改革的深入推进，在宏观经济“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力下，烟草专卖零售市场成为众多零售主体的避风港，行政相对人申请办理许可证的意愿强烈，实践中僵尸户、虚拟户数量激增，严重阻碍烟草零售市场的监管，同时面对未成年人保护法实施带来的烟草制品零售点合理布局的变化，中小学、幼儿园周边的零售主体无法得到延续，引发新的矛盾，一系列问题亟待解决。
关键词 烟草专卖零售许可证；未成年保护；大户控小户；后续监管
一、背景
《中华人民共和国烟草专卖法》第三条规定：国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。烟草专卖许可证管理制度在烟草专卖品的生产、经营中发挥着重要作用，是烟草专卖管理的制度基石。随着国际、国内经济形势的变化，卷烟销售带来的可观利益致使烟草专卖零售市场成为众多零售主体的避风港，加之“放管服”改革的深入推进，社会申请办证的意愿强烈，在满足大众创业，激发市场主体活力的同时也引发了“大户控制小户”、“换马甲”等变相一人持多证等现象，导致卷烟外流，严重阻碍卷烟零售市场的监管；另一方面，我国是世界上最大的烟草生产国和消费国，也是受烟草危害最严重的国家之一。自2006年《烟草控制框架公约》在我国生效以来，我国大力推进控烟履约的各项工作，其中预防青少年吸烟是控烟工作重点内容之一；同时新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》在 2021 年 6 月 1 日正式实施， 其中第五十九条“学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。禁止向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金。烟、酒和彩票经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售烟、酒或者彩票的标志；对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件。任何人不得在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟、饮酒”的规定，要求地方烟草部门在原中小学校周边不予设置烟草制品零售点的基础上，还要将幼儿园周边纳入不予设置烟草制品零售点的范围，各地保护未成年人免受烟侵害等立法活动方兴未艾，如何在办证需求旺盛、满足社会需求、推进履约控烟、保护未成年人免受烟侵害等诸多政策间取得平衡，推进烟草零售市场法治建设和稳定发展是当前烟草行业面临的难题。
本文通过调查Y市辖区内中小学、幼儿园周边烟草制品零售点的分布情况及零售户的相关需求，分析如何在不予延续的新规下，最大限度的保护该批零售户的利益，给相关政策制定提供参考依据，真正做到以人民为中心，践行“服务至上”的为民理念；通过了解近年来“大户控小户”办证申请，分析如何在现阶段办证需求旺盛下识别此类情形，为市场监管提供新思路，突破监管围城，以此让真实需要办证的人的利益得到保护，真正满足社会需求。
二、现状调查
调查一：国家烟草专卖局提出要“坚持行政许可原则，严格依法行政、依法审批，保持零售户数量稳定，防止零售户无序过快增长”。截止2023年10月底，Y市许可证总量突破2.5万多个，较2022年10月底，增长4.1%，处全省较高水平，并呈现持续攀升趋势，通过面向不同群体，采用市场走访、物流配送跟踪、问卷调查等多种形式，了解到全市“大户控小户”“虚拟户”“僵尸户”等零售主体大量存在，原因有：一是卷烟销售利益驱使行政相对人申请办证，且完全符合办证条件，相关行政部门不得不依法依规准予许可，二是针对此类“非正常”经营零售户没有配套的后续监管法律法规，存在监管弊端，从而形成监管盲区。
调查二：通过对Y市10个地区进行全面报表统计，了解到在2021年未保法实施之前中小学、幼儿园200米之内零售户共400余户，截止2023年10月，全市已清理200余户，主要措施是针对周边零售主体进行政策宣贯，争取得到支持，其主动退出经营或者相关部门依法作到期不予延续处理。单纯的不予延续规定一定程度上引发了行政相对人的不满，辖区内存在较为强烈的投诉，甚至上访情况，经统计，2021年6月以来，全市共接举报投诉类百余起，上访类十余起，造成较为严重的社会舆论风险。
三、当前烟草专卖零售许可证后续监管的难点
（一）许可证总数逐年攀升，零售许可证总量管控成效不高
近年来，烟草专卖局按照国家“放管服”改革的要求，严格落实相关政策法规，完善烟草制品零售点合理布局，放宽市场准入，不断优化服务，着力提升群众满意度。同时受货源策略调整影响，卷烟销售利润提高，利益驱使，申请办证主体攀升。截止2023年10月，全市卷烟持证户25099户，1月至10月新办许可证711户，较之去年同期增长254% ，新办证户主要体现在：一是辖区内卷烟销售大户为满足自身销售需求，积极寻求符合办证条件的场所，唆使亲朋好友甚至出资请他人办理烟草专卖零售许可证套购卷烟，同时利用烟草专卖零售许可证充当“保护伞”，逃避无证倒买倒卖卷烟可能触犯的刑事犯罪打击；二是当前烟草制品零售点合理布局主要采取间距加总量控制的模式进行规定，虽有几次调整，但在业态准入上并未进行严格限制，在利益驱使下，一些主营产品与烟草制品毫无关联的业态，如快餐店、粮油店、茶艺馆、养生馆、水果店、五金店、中介公司、礼品店、保健品销售店等纷纷涌入市场，导致此类业态持证数量迅速增长，但由于其主营业务均不涉及快消品，且店内卷烟出样少甚至不出样，已成为代订代购卷烟的前沿，卷烟外流的风险系数增高。
（二）帮大户订购卷烟，大户控小户监管取证难、认定难
辖区内被大户控制的小户多为小便利店、小食杂店，一些“虚拟户”、“僵尸户”多半位于城乡交界地方。这类卷烟零售户申请时的经营场所，往往比较单一，如车库、废旧仓库等成本较低的场所，无店招、无柜台、无货架，取证后正常订货，经营场所一直未装修或长期不开门，零售户订货量与实际经营能力严重不符，不仅造成了许可资源浪费，也导致卷烟外流扰乱了零售市场。目前法律法规相关烟草专卖零售许可证监管条款上没有明确的监管措施，而专卖日常监管模式对这类卷烟零售户也没有创新，此类零售户的监管也成为市场监管中的一个痛点。
（三）中小学、幼儿园周边卷烟零售户因新的合理布局规定不予延续无配套政策，容易引发投诉
《中华人民共和国烟草专卖法》总则明确规定，禁止中小学生吸烟、劝阻青少年吸烟；《烟草专卖许可证管理办法》规定中小学校周围不予发放烟草专卖零售许可证；新修订的《未成人年保护法》第五十九条规定学校幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。禁止向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金。为了积极响应法律法规的变化，现行烟草制品零售点合理布局对中小学、幼儿园周围零售点的距离规定越来越大，更有个别县市区为创建文明城市提出200米内不得设置卷烟零售点。据统计，全市200米内卷烟零售点有400余户，如果统一200米内不设置卷烟零售点，这将造成一大批中小学周围长期经营的卷烟零售户因不能延续而利益受损，同时主要城区、消费者集中区域零售许可已呈现饱和状态，现存符合办证条件的区域较少，导致因中小学、幼儿园周边不予延续的零售户无法再继续另选它址办证进行经营，而此类零售户大多是经营十几年的老店，且卷烟销售是其全家收入的主要来源，他们无法理解新的合理布局规定，产生抵触情绪，引发投诉隐患，甚至采取上访方式来表达诉求，造成较为严重的社会舆论压力，这也与服务人民、人民利益至上宗旨相违背，形成不良社会影响。如何出台一些政策来安抚这类零售户才是解决问题的关键，也更符合人性化管理。
四、加强烟草专卖零售户许可证管理的措施和建议
（一）优化合理布局规划，有效管控许可证总量
1.以总量为主、间距为辅的原则优化合理布局规划。遏制烟草专卖零售许可证过快无序增长，是忠实履行中国政府签署的控烟国际框架公约的职责义务，是贯彻落实《中华人民共和国未成年人保护法》《公共场所卫生管理条例实施细则》等法律法规的重要体现，也是贯彻执行《健康中国 2030 规划纲要》中降低吸烟率目标的重要举措。各行政区可采取城区分片区、乡镇分集镇和行政村、自然村的方式划分出若干单元格，在现有零售户基础上分别拟定出各单元格的零售许可证合理容量，同时考虑扩大间距。对实行总量控制区域，采取“退一进一”规定，确保全市卷烟零售市场合理、均衡、稳定发展。
2.优化合理布局规划，明确与卷烟经营无直接或间接互补营销关系的特殊业态、与卷烟零售业务没有直接或间接互补营销关系的业态类型，容易诱导未成年人关注、购买、吸食卷烟的经营场所不予办证，包括但不限于通信器材、电子商品、修理修配、美容美甲、保健按摩、药妆医械、五金建材、建筑装潢、洗涤护理、文化体育、音像制品、寄递配送、文具店、玩具店、游乐场所、托幼机构、儿童社会福利机构、青少年活动中心、青少年教育培训机构等，避免大量与烟草制品零售经营业务不相密切关联的行业办理烟草专卖零售许可证，占用许可证资源，从源头上提高许可证使用质量。
3.合理设置新办零售许可证的有效期限。《烟草专卖许可证管理办法》规定烟草专卖许可证的有效期限最长为五年，自发证之日起计算。对新办证零售户许可证确实可以认定是经营卷烟的可以有效期统一设定在2年以内，对新办证零售户经营迹象不明显的，为避免其办证后与申请时存在不一致的情况，针对对此类许可证可把有效期限控制在6个月以内，到期后不予延续。
（二）主动出击，着力大户、虚拟户治理
1.对违法大户“一户多证”套购卷烟的治理措施。首先相关职能部门应当加强上层建筑建设，完善相关监管立法，出台对应的法规政策，例如明确对卷烟外流经营户采取停业整顿直至取消经营资格的措施，提高违法成本，破除监管壁垒，确保监管有法可依；其次对新办疑似“大户控制的小户”、长期给“大户供货”的小户，尤其是在行政村、自然村的新办证户，在办理初期加强宣传引导，告知其行为的危害性，以教育引导其放弃经营或诚信经营，重点加强后续监管，形成一整套行之有效、相互配合的监管措施，例如在持证前期，加强摸排跟踪，密切关注卷烟配送后的卷烟去向，对其卷烟购销存进行监管，了解卷烟经营动向，掌握其真实办证目的；根据前期了解到的“不出样或出样少”“卷烟代订”等非正常经营现象加强违法成本宣传，对其进行约谈，引导其规范经营或者主动退出卷烟经营，对存在涉烟违法行为的大户依法采取行政处罚、停供货源、停业整顿、取消经营资格等措施进行严厉打击。
2.对停止经营业务（含“虚拟户”、“僵尸户”）的监管。在实际工作中，持证人停止经营业务包含经营场所关闭但有订货行为和经营场所关闭但无订货行为。对于经营场所关闭但有订货行为的持证户要加强监管频次，拍照或摄像取证，详细掌握经营场所关闭原因及卷烟去向，引导其主动退出卷烟经营。对经营场所关闭但无订货行为但未办理暂停营业的持证户，要查明持证人去向，可询问周边店铺人员进行取证，在查证其确实停止经营业务后，依据《烟草专卖许可证管理办法实施细则》规定，持证人停止经营6个月以上不办理停业手续的，发证机关应公告持证人办理停业手续或恢复经营，经公告满一个月仍未按要求办理的，由发证机关收回烟草专卖许可证。
（三）人性化治理中小学、幼儿园周边卷烟零售户因合理布局修改不予延续问题
1.换址变更。由于中小学、幼儿园周边的零售户多为高档位零售户，其真正的利益需求不在于是否在原址经营，而是在新办证情况下其销售档位需从最低开始，这将导致其卷烟订购数量大幅下降，卷烟利润也较之前相差甚远。因此在符合《烟草专卖许可证管理办法》、《未成年人保护法》等法律法规的前提下，在合理布局中可增设中小学、幼儿园周边零售户主动配合退出现址经营，在原许可证到期前搬迁至其他场所经营的,在原发证机关辖区内申请变更烟草专卖零售许可证，零售点间隔距离要求享受适当放宽政策，同时保持其销售档位不变，解决其后顾之忧。
2.原址新办。同时对于主动配合中小学校、幼儿园周围许可证清理工作，已变更搬迁新址的零售户，现又符合现行中小学校、幼儿园周围距离规定的，允许其申请歇业已变更的零售许可证，同时在原经营场所重新申领许可证，同时应符合申请时合理布局的其他规定，此时其销售档位不予保留，相对人在利益衡量下，一般不会选择新办，这样也可避免中小学幼儿园周边因政策不断变化带来的监管难题，实现监管的稳定性。
（四）加强宣传，优化服务，切实为零售户办实事
当前，转变许可证管理模式迫在眉睫。在依法依规处理不规范使用零售许可证，提升许可证质量过程中，由于宣传不够广泛，导致群众不能及时理解许可证管理的工作意义，这就需要从宣传和服务两个方面下功夫，切实为群众办实事，提高他们的获得感和满意度。
1.加强准入条件宣传，减少申请风险。通过政务服务大厅、政府网站公示烟草制品零售点合理布局规定内容，广泛宣传办理卷烟零售许可证的准入条件，对前来咨询办证的申请人详细告知内容，避免申请人在不清楚是否符合办理烟草专卖零售许可证的条件下租赁经营场所并装修，但实际又无法办理，造成成本投入上的损失，引发申请人和审批机关的矛盾，产生不必要的举报投诉。
2.加强持证户培训，培养诚信客户。对新办证零售户在领取烟草专卖零售许可证同时，管理人员应向其宣传许可证规范使用事项。依据许可证后续监管工作中出现的一些情况，印制具有一定警示性的面单进行事前宣传提示，提高持证人对许可证规范使用的认识。对已办证零售户利用微信群、互联网媒体号发布宣传电子手册、违法案例等形式，向其宣传烟草专卖法律法规、《烟草专卖许可证管理办法》，提醒零售客户及时做好许可证到期延续、经营信息变更、亮证经营等工作，同时向零售户宣传“虚拟客户”、大户控制小户对卷烟市场和零售价格的影响和危害等，缩小“虚拟客户”生存空间，减少“大户控小户”行为，确保烟草专卖零售许可证规范使用，在广大零售户中培养“线人”，注重发挥群众作用，拓宽违法线索渠道来源，通过公布“12313”举报投诉电话和举报奖励政策，充分调动零售户参与卷烟零售许可证的监管中，实现零售许可证高质量监管。
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